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范恒山:用五字方略破解城乡协调发展难题时间:2020-07-12 09:15:21  点击数:

  (本文选自名誉院长范恒山教授于2020年6月,出席中国资本市场50人论坛与中国城镇化促进会联合主办的“中国城乡融合发展论坛”系列直播第六讲所作演讲。本文围绕两部分内容展开:1、解决农村发展问题的主要动能来自城市,2、用五字方略来破解城乡协调发展的难题。)

  今天要和大家分享的话题是“用五字方略破解城乡协调发展难题”。推进城乡协调发展,关系到国家经济的平稳运行,关系到社会的和谐安宁,也关系到全体人民的共同富裕,以及国家现代化建设的速度和质量。

  当前,我们正在抗击新冠肺炎疫情,统筹推进新冠肺炎疫情的防控和经济社会发展工作。所以要弥补疫情带来的损失,要使我们今年和未来的经济取得尽量好的成绩。推进城乡协调发展或者推进城乡融合发展,是一个非常重要的举措,我们必须把它放在一个重要的位置上。

       解决农村发展问题的主要动能来自城市

  在党的十九大会议上,明确了新时代我们的主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾”。从发展的实际情况看,不平衡、不充分发展的问题集中体现在城乡区域发展方面。就城乡区域发展看,城乡差距是区域发展差距的主要表现形式。因为城乡协调发展在很大程度上决定着区域协调发展,促进区域协调发展就必须大力促进城乡协调发展。

  更进一步说,就城乡差距看,我国人民日益增长的美好生活的需要与不平衡、不充分发展之间的矛盾在乡村体现的最为突出。经过几十年的努力,我们的广大农村得到了长足的发展,绝大部分农民摆脱了贫困。2019年我们又消除了1109万贫困人口,现在农村贫困人口数量已经降低到551万,应该说成就非常明显。但是整体上看,农村发展的基础仍然比较薄弱,广大农民仍然不够富裕。

  我有一个担心,在当前一些地方的操作模式下,如果不采取必要的措施,那么城乡发展的落差有可能实质性拉大。为什么这么说呢?从城市来看,应该说城市的现代化进程不断加快,而且它有着实实在在的支持和支撑。

  一方面政策与资源要素继续大幅度向城市倾斜;另一方面城市处于发展的优势地位,这个优势地位使它有比较强的虹吸效应。从实际情况来看,城市建设标准越来越高,一端是智能化、智慧化,另一端是精细化或者精致化。反观农村,发展条件仍然薄弱。虽然我们也提出了乡村振兴规划,但是从实际情况看,实质性的支撑条件并不坚实。而且目前农村的一些体制机制或者制度条件,与农村现代化的要求并不衔接,一家一户的生产经营模式很难支撑农业农村的现代化发展。另外,支撑农村发展的资源要素也未能与市场机制对接。这就让处于弱势的农村的资源要素大量流出,不利于农村的发展。

  因此,全面建成小康社会,全面建设社会主义现代化强国最艰巨、最繁重的任务仍然在农村。其核心的要求,就是要使农村走向富裕,农民得到幸福。农村实现现代化,也就是乡村振兴规划所谈到的那样,要使“农业强、农村美、农民富全面实现”,做到这一点我们才能说实现了乡村振兴。但是由于自然条件、现实基础、体制机制等等因素,解决农村的发展问题,实现农村或者乡村的振兴目标,仅靠农村自身是难以做到的。在现实条件下,急需城市施以援手,并进一步推进城乡协调和融合。从某种意义上说,解决农村发展问题的主要动能来自城市,必须基于这样一个城市来处理好城乡关系,推进城乡协调发展、融合发展。

       用五字方略来破解城乡协调发展的难题

  这五个字本身也是有机关联、互相支撑、互为条件的。

       1人

  实现乡村全面振兴一个关键的举措,就是要尽可能的把更多的农村剩余劳动力和人口转移到城市,实现农民到市民的转变。我们常说一句话,富裕农民必须减少农民,就是说要减少农村剩余劳动力,促进农村人口转移。

  为什么呢?

  第一,减少农村剩余劳动力可以提高农村人均占有生产资料的比重,从而提高农民人均收入水平。

  第二,减少农村剩余劳动力可以促进农业的规模化,为实现先进生产组织模式和经营模式创造条件。

  第三,由于转移的农民跟农村千丝万缕的紧密关系,所以它还能够推动资金、技术等向农村的转移,有一定条件的进城农民还可以返回到农村兴起创业。

  改革开放以来,我们已经有超过2.8亿的农村进口进入到城市。近年来农业转移人口的市民化也取得了重要的进展,有9000多万人已经转变为城市居民。通过这种流动,城乡人口的格局不断调整,城市化的进程加快。2019年底,我们国家城镇常住人口达到了8.5亿人,城镇化率达到60.6%,进城务工农民的收入高于当今农村务农的收入。

  进城务工人民所获取的工资性收入很大一部分流回到农村,进一步提高了农村收入水平。总之,农业转移人口无论是进城务工,还是农民市民化,都有利于加快农村的发展,振兴乡村经济。

  正是因为如此,所以我们要进一步或者继续围绕人来做文章,要采取更加有利、有效的手段,来推动农村人口向城镇转移。

  这里面有这样几个关键:

  第一,要深化户籍制度改革,来消除农村人口进入城市的制度障碍。户籍制度改革这些年一直在向前推进,而且力度不断增大。相关文件提出要在100万以下人口规模的中小城市和小城镇已经取消落户限制的基础上进一步深化改革。全面取消城区常住人口在300万以下的城市落户限制,就是二型大城市户籍限制要全部取消。城区常住人口达到300万至500万这么一个区间的大城市,也要创造全面放开的条件,一型大城市也要尽可能的放开,要取消重点群体落户的限制。我们所说的这些“重点群体”包括有能力在城镇稳定就业生活的新生代农民,在城镇就业居住5年以上的农业转移人口和高校、职业院校毕业生,留学归国人员,以及技术工人。对重点人群的落户限制要全面取消。

  超大、特大城市要调整完善积分落户政策,更加积极的促进农业的转移人口落户。这些政策应该说非常明确,指引性很强,所以我们应该大力贯彻把它落实好。另外,在大城市、超大、特大城市,应该建立准户籍制度,为已在城镇居住、工作的农村进城务工人员,在正式 落户前提供过渡性的制度安排。

  第二,除了户籍制度改革以外,还应该有一些激励政策。激励一些城市放开户籍,更多的吸收农村转移人口进入城市。国家出台了人、地、钱挂钩的一个配套激励政策,也就是说要加大农业转移人口市民化奖励资金支持的力度,加大新增建设用地计划指标与吸纳落户数量挂钩的力度。相关地区也应该采取一些激励措施。

  第三,改善城市管理和服务,为农民自由进城务工、居住提供有利条件。城市既是农民接受现代化新观念、新思想的重要场所,又是农民获取更高收入的关键平台,还是农民承担推进城镇化发展重要角色的重要载体。农民不仅依赖、借助城市发展来提升自身的价值,也通过自身的辛苦劳动和创造性的工作支持推动城市的发展。

  这里特别要提到的就是就业,有就业就有收入,有收入就比较容易解决其他问题。而就业问题不仅涉及到就业岗位问题,也涉及到就业能力问题。所以我们要推动农民进城,要使农民成为市民以后,没有后顾之忧。除了给他必要的就业岗位,还要通过培训提高农民的就业能力。两者结合起来,这样稳定性就提高了。

  第四,全面破除有失公平的限制性的体制机制,要推动为落户常住人口基本公共服务的全覆盖。这是多年来不断在强调,但是一直没有解决好的一个方面。怎么样使进城农民,特别是还没有落户的农民、常住人口跟市民享受同等的公共服务,这个很重要、很关键。国家已经明确,要出台国家基本公共服务标准,推动未落户常住人口逐步享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务。所以应该按照同等待遇的原则,向农村进入城镇的常住人口,提供与市民一致的就业、教育、医疗、社会保障等基本公共服务,并通过数字化体系建设来切实提高农村进城常住人口公共服务的及时性、精准度和便利性。

  我们今年要实现1亿非户籍人口在城市落户这个目标的圆满收官。受疫情影响,我们面临着一定的困难,但是一定要加大工作的力度,确保这个目标能够完满实现。

       2地

  乡村全面振兴不仅要解决人的问题,还要解决物的问题。农村最重要的物是什么?是土地。

  在社会主义市场经济体制下,地的价值的充分体现和作用有效发挥,是推动实现农民富裕和农村现代化发展的关键举措。所以推进城乡协调发展,我们必须充分发挥地的价值,发挥地的作用,把它放在突出重要的位置上。

  搞活地,要加快推行“三权分制”制度的实施。早在2016年,中办、国办就出台了《关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分制办法的意见》。十九大报告也强调要巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分制”制度。土地所有权、承包权、经营权“三权分制”制度的实行,我们认为是继家庭联产承包责任制之后的又一次重大制度创新。

  “三权分制”制度的改革,不仅促进了“个体的人”到“集合的人”的转变,可以说是提高了人的层次和能量,而且有利于促进物的价值提升和物的作用有效发挥。特别是地的价值和作用的发挥。这样为推行规模经营创造了条件。

  推行“三权分制”制度的改革,仍然以坚持土地承包制为前提,所以最近中央颁发的相关文件,进一步明确要维护土地的承包制。在第二轮土地承包30年到期以后,还要继续延续、延长,但是在这个基础上,我们要创造条件,来推进“三权分制”制度的改革或者实行。

  在这么一个基础上,城市优势的经营主体、现代组织与经营方式和先进技术及相应的工具就能够通过多种渠道进入农村,为乡村振兴提供多个层面的支持。搞活地核心是要搞活农村土地市场,特别是打通城乡土地市场,使农村集体经营性的建设用地能够自主出让、租赁、入股,与国有土地同等入市、同权同价。

  城市扩展的过程,从根本上说就是农村资源要素转移的过程,是农村支持的结果,其核心方面是土地。一直以来农村土地都是被无偿征用和低偿购买的。尽管在市场经济改革当中,国家明确提出要建立城乡一体的土地市场,但是距今为止,城市和农村土地市场仍然处于分割状态。城市土地已高度市场化,农村土地仍然处于无偿调拨和低偿征用阶段。土地资源是推动农村农民致富的关键要素,打通城乡土地市场,不仅能够缓解土地市场的供需矛盾,抑制农村存在的“小官大贪”这样行为,更重要的是能够提高农村土地资源利用效率,推动乡村振兴发展。

  我们应该从规范农村土地征收制度和促进农村土地市场化交易两个方面下工夫。

  在严格规范土地征收制度方面,大幅度缩小征地范围,严格规范征地的程序,为农村土地市场化提供基础条件。在加快推动农村土地直接进入市场交易方面,应该是我们要在符合国土空间规划用途管制和相关法律法规要求的前提下,促进农村集体经营性的建设用地入市。依法依规将适宜的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

  同时,我们还要建立健全农村土地市场化交易的法规体系,鼓励投资主体在农村依法依规开发土地。这一点中央三令五申的进行了强调。

  中央在《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中,明确要求要建立集体性经营建设用地入市的制度。今年3月份出台的《关于构建更加完善的要素化市场配置体制机制意见》中间,提出要建立健全城乡统一的建设用地市场,强调要制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见,全面推开农村土地征收制度改革,建立公平合理的集体经营型建设用地入市增值收入分配的制度。

  5月份,中央发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中间,又强调加快建设城乡统一的建设用地市场,建立同权同价、流转顺畅,收益共享的农村集体经营性建设用地的入市制度。

      3统

  过去数十年,我们推行的农村经营体制,由于其利益的密切相关性,大大激发了农民自主开展生产经营的积极性与创造性。但是从社会层面看,这种高度个性化的体制与行为,也呈现出了零散与分割的特点。在农村人口大量向城市流动,生产要素配置需要在更大范围进行,规模经济和现代生产经营模式成为推进农村现代化发展需要的今天,统筹发展就成为了一种必然。而且区域协调发展必须注重统筹,统筹发展不仅是推进城乡协调发展其中的应有之义,也是希望实现协调发展的重要手段。

  当前,我们认为推进农村的现代化建设,推进乡村振兴要着力做好“统”的文章,重点需要在统一规划、统一建设、统一治理三个方面入手。

  一是统一规划。从整体出发,要考虑城市与乡村发展,一体联动制订发展规划。统筹谋划产业发展、基础设施建设、公共服务提升、资源能源配置和生态环境保护等主要方面的部署安排。通过统一的规划,不仅对推动城乡协调发展形成强有力的正向约束,而且也促进“美丽乡村”和现代化城镇各具特色、完美结合、交相辉映发展格局的形成和发展。

  促进城乡协调发展,应高度重视城乡统一规划,而统一规划应把形成良好的城乡形象和优美的城乡格局放在突出位置。就目前而言,农村规划是薄弱中间的薄弱环节,应进把农村规划作为重中之重。统筹城乡不是消灭农村,规划建设新农村也不是推倒重来、另起炉灶,更不是将农村都变成城市。农村的规划建设应当因地制宜,立足乡土社会、凸显地域特色、承载田园乡愁,并充分体现出现代文明,使农村真正成为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的载体。

  二是统一建设。在规划的指导下,要坚持因势利导和顺势而为相结合。基于城乡协调发展和一体联动的要求,以农村住房建设为主要内容,有计划、有步骤地推进新农村建设。统一建设不是政府包办建设,也不是千篇一律地按照一个模式建设,而是要遵循相关规划、依照空间布局建设,不能够恣意妄为、各行其是。

  住房美是乡村美和打造宜居环境的重要体现,应将农村住房建设放在非常重要的位置。现在很多地方有经验,由政府组织专家团队根据自然风貌与地域特色来设计若干建筑方案,供农民兴建住房时选择使用。如果有一个总体的规划,再加上有这些专家指导下提供的多种民居建设风貌,就构成了一个非常和谐、非常有情调的乡村,就体现出了它的美感。

  三是统一治理。城乡治理的重点是在农村,应该把握共性、分清差别,分项对待、有效治理。现在从整个治理体系来讲,我们强调法治、德治和自治相结合。从具体的治理来讲,涉及到一些非常具体的事项。比如说前些年我们推动的改渠、改厕、改圈的“三改”。这几年我们又推动了农村人居环境整治三年行动,这些都是治理体系的具体内容。要按照现代治理的要求,结合城乡各自的特点来分类施策,不要搞一刀切。

  对于农村而言,要超越传统的农业治理方式,适应城乡统筹的要求,以及城乡资源要素双向流动、农村土地制度创新、规模经济发展、美丽乡村建设等方面的要求。有效借鉴城市管理经验,推进农村治理。综合考虑工业化、城镇化和村庄自身发展的方向,加快城乡产业融合发展、基础设施互联互通、公共服务共建共享,在形态上保留乡村风貌,在治理上体现现代化水平。

       4同

  推进农村现代化、实现乡村振兴,非常关键的一个举措就是“同”。而所谓“同”,简单地说就是同权同则,即每一个社会成员都享有同等的发展权利和机会,商品交易和要素配置按照同样的规则进行,不因人而异、因区而别。同权同则是社会主义制度的本质要求,也是现代市场经济的内在规定,对于促进城乡协调发展极为重要。基于历史基础、客观条件和经济快速发展的需要逐渐形成的城乡二元体制一直延续到今天。

  二元体制的根本体现是农村居民和城市居民拥有不同的发展机会与公共权利,农村资源要素和城市资源要素实行不同的交易规则。城乡存在严重的发展不平等现象,核心的问题是对农村和农民的不平等对待。如果要完全按照市场来调节,那很多优质大米、很多优质其他农产品价格就攀升很高,它会对国计民生产生负面影响。所以长期以来,农产品是被低价销售的。

  农村土地被无偿征用或低偿购买,农民难以在城市自由落户,农村居民无法与城市居民享受均等化的基本公共服务。即便我们这些年做了很多的改革,但是在发展的权利上,发展的机会上不平等,在很多方面,生产资料和要素的交换上的不平等,严重存在。

  所以在市场经济快速发展、城镇化大力推进、农村现代化势所必然、实行乡村振兴十分紧迫的阶段,在我国目前已经积累了比较雄厚的物质技术基础的背景下,全面破除城乡二元结构、实现同权同则,不仅非常必要而且具备了充分条件。

  一是统一身份。取消农业人口和非农业人口的户口区别,以“居民”为称呼,实行统一的户籍管理,农民、工人作为职业名称。全中国14亿人都应该是居民,农民、工人只能是职业的名称。

  二是同等授权。通过国家法规和政策赋予农村居民在就业、创业、居住、流动等方面与城市居民完全同等的权利。在具体操作层面,公共权利的实际赋予可以与农村居民城镇化、市民化的过程紧密结合起来。

  三是平等交换。从农产品到土地再到农村特种资源全面建立城乡平等交换机制。将农村资源要素全面纳入市场化轨道,依照市场规则进行交易。需要以特殊形式、特殊价格进行转让的,相应建立利益补偿机制。像现在很多省份是粮食主要生产基地或者棉花主要生产基地,在价格不能全面放开的情况下,我们就得考虑对这些地区怎么样推动人民致富,就得建立必要的补偿机制。

  四是强化监督。建立强有力的保障机制和严格的标准体系,不断提高农村基本公共服务水平,逐步使农村居民享有与城市居民均等的基本公共服务。

  五是一体发展。按照城乡协调发展的要求一体化推进公共基础设施建设,包括一体推进道路、供水、供电、信息、广播电视、防洪或垃圾处理等设施,以及数字化基础设施和智慧化的相关设施建设等等。目前主要矛盾在乡村,基于填平补齐的需要,应该把建设和发展的重点放在乡村,加快推动乡村公共基础设施的建设和优化升级。

       5融

  协调发展也好,融合发展也好,其中要“融”。“融”就是指城乡要素的融合发展,而融合发展既是城乡协调发展的核心要求,也是促进乡村全面振兴的有效途径。在城乡分割的二元体制下,城乡要素不仅难以融合,而且是各行其道、渐行渐远。因为不平等而造成城市对农村的伤害、工业对农业的侵夺。“融”能够克服虹吸效应和掠夺行为,形成城乡互补、工农互促;“融”能够拓展新模式、开辟新空间,也能够形成新格局、实现高效应。随着城乡二元结构的逐步消除,要深入推进城乡各方面和各要素的融合发展。

  坚持以同步推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为导引与抓手,以城乡一体化发展为方向,以缩小城乡发展差距和城乡居民生活水平差距为目标推进融合发展。通过融合发展重塑城乡关系、形成新的城乡结构、展示优美城乡形象。

  根据现实基础和发展需要,当前要特别强化城乡要素配置、产业融合发展、“三农”与信息化技术有机结合、小城镇与农村融合发展和城市扶助作用五方面工作。

  一是推进城乡要素联动配置。在打破不平等规则和各种体制障碍的基础上,运用市场机制和经济手段,推动产品、资源、人才、技术、资金等在城乡间的自由流动和合理配置。

  二是推进农村一二三产业融合发展方面,要培育新的产业形态、打造新的增长点、推进农业农村现代化向前迈进。一二三产的融合是提升产业结构,推进农村农业迈向现代化很重要的途径,所以要加快这方面的工作。要通过深化改革,推动城市各类优势主体进入农村,建立以城带乡、以工促农、以企兴村的机制,带动各类产业加快发展和融合创新,不断提高产业发展水平和附加值。还要探索建立多元化的联结机制和承载平台,包括建立城乡信息沟通机制、共建产业园区和田园综合体等,实现城乡生产与消费的多层次对接。

  三是推进“三农”与信息化技术的有机结合。推进“互联网+农业”,强化重要农产品全产业链条的大数据建设或数字化转型,特别依托城市“大脑”或控制中枢推动建设高水平的农村智能基础设施和智慧管理系统。

  四是推进小城镇与农村的融合发展。我们要看到,小城镇毗邻农村、贴近农民、连接城乡、亦城亦乡,在某种程度上体现为一种城乡融合体。这些特点使小城镇能够在推动“三农”发展中担负起重要的支撑与引领作用。要把小城镇发展和农村发展紧密结合起来,一方面,进一步高质量推动小城镇建设,不仅使其成为容纳农民的第一场所和第一空间,也要使其成为农民体验城市生活、感受城市文明的第一舞台和第一窗口;另一方面,依托小城镇及其相关机构,深化企业与农村农业的结合,促进先进生产与经营方式在农村的运用,强化先进技术对生产生活的支撑。

  五是在强化城市对农村的支持扶助作用方面。从国家大局出发,农村为城市和工业的发展提供了大量廉价的土地、劳动力和农产品。在市场经济发展环境下,数以亿计的农村进城劳动力在比较低的回报的背景下,为城市的发展进步做出了重要贡献。城市应运用各种有效手段和方式支持与扶助农村,特别是支持与扶助贫困地区和农村贫困人群,推动他们一同走向富裕和幸福之路,这可以看作是一种特殊形式的城乡融合发展。

  归纳起来我们推进农村协调发展,推动城乡的融合发展,需要紧扣这五个字,或者叫五字方略——人、地、统、同、融。我认为把这五个字抓好了,我们城乡协调就能取得巨大的进步,而我们在城市向现代化发展的同时,也能够尽快实现广大乡村的全面振兴。


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