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《瞭望新闻周刊》范恒山:区域协调发展,谋篇布局新时代时间:2019-11-12 10:37:52  点击数:

  十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,陆续实施了一系列重大战略举措推进区域协调发展,成为中国特色社会主义实践中最为丰富、最为生动也最具象的内容之一。

  党的十九大报告中,区域战略首次被明确为七大战略之一,区域政策成为我国四大宏观政策之一,与财政政策、货币政策和产业政策并列。

  “党的十九大报告中,区域战略首次被明确为七大战略之一,并随后载入宪法。十九大报告明确提出区域政策是我国四大宏观政策之一,与财政政策、货币政策和产业政策并列,前所未有;国家重大区域战略一个接着一个推出,力度罕见。”

  近日,长期从事地区发展工作和区域协调发展战略政策与规划方案研究制定的国家发展改革委原副秘书长、我院名誉院长范恒山接受《瞭望》新闻周刊记者专访中表示,70年来,党和国家高度重视解决地区发展不平衡问题。到今天,较为完善的区域战略与政策体系基本形成。

  统计数据显示,当前我国区域发展差距明显小于新中国成立初期,同时也比世纪之交明显缩小。2018年,全国各省(区、市)中,人均GDP最高地区与最低地区的比值为4.5,而1952年为8.1,2000年为10.8。

  范恒山说,党的十八大后,以习近平同志为核心的党中央,陆续实施了一系列重大的战略举措推进区域协调发展,成为中国特色社会主义实践中最为丰富、最为生动也最具象的内容之一。

  2012~2018年,中部和西部地区人均地区生产总值分别年均增长8.2%和8.5%,超过东部的7.2%。东部地区的经济结构进一步优化,发展质量进一步提升。京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展等重大战略与推进西部大开发、促进中部地区崛起、振兴东北地区等老工业基地的新政策新措施新举措联动实施,开创了区域协调发展的生动局面。

  在波澜壮阔的中国经济板块全域构造中,我国区域协调发展面对并解决着什么样的难题和挑战?创新实践出了哪些基本思路?形成了怎样的区域政策大逻辑?有哪些重大问题需要科学把握?范恒山向本刊记者作了详尽解读。

新时代区域政策精彩纷呈

 《瞭望》:在我国政策体系中,区域政策处于什么样的位置?

      范恒山:新中国成立70年来,区域政策一直处于国家政策的重要位置。尤其是党的十九大,把促进区域协调发展及其政策放到了前所未有的高度。区域协调发展战略成为国家明确的七大战略之一,区域政策与财政、货币、产业政策一道成为国家重要的经济政策,实施区域协调发展战略作为“贯彻新发展理念、建设现代化经济体系”的重要支撑做了专门部署。

  国家出台很多政策,最终都要落到区域板块上。因此,我国区域政策的核心是分类指导、因区制宜。同时,国民经济是各个地区经济的总和,没有地区的发展就没有国家的发展。对于全国来讲,各个地区最好的东西发挥出来,全国的整个能量就发挥出来了。

 《瞭望》:党的十八大以来,我国区域政策和战略主要有哪些重大发展和突破?

      范恒山:党的十八大以来,区域战略进一步创新突破,分类指导与协同联动一体推进。包括如下几个方面:

  一是把协调发展作为治国理政的基本发展理念,把缩小地区差距作为一项需要持续推进的重大任务,形成动态促进区域协调发展的体制机制。

  二是着力推动重点地区协同联动发展和一体化建设。陆续提出了“一带一路”建设,以及京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设和长三角区域一体化发展等重大战略。

  三是深入实施区域发展总体战略,进一步促进东中西和东北四大区域板块发挥比较优势,实现各具特色的高质量发展。

  四是大力实施脱贫攻坚战略。党中央把坚决打赢脱贫攻坚战提升到事关全面建成小康社会奋斗目标的新高度,举全党全国之力实施脱贫攻坚,推动扶贫开发取得了显著成就。

  五是扎实推进新型城镇化建设。确立了以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障的建设思路。

  六是充分发挥重大功能平台试验探索、引领促进和辐射带动作用。建立自由贸易试验区,在构建开放型经济新体制、建设国际化市场化法治化营商环境等方面先行先试。

  七是扶持特殊类型困难地区转型发展,推动特殊类型困难地区跨越发展、转型提升,着力补齐区域发展短板。

区域协调发展六个有效路径

 《瞭望》:70年来,促进区域协调发展有哪些行之有效的工作路径?

      范恒山:纵观70年发展的大脉络,重点结合上世纪90年代中期以来着力缩小地区差距、促进区域协调发展的工作实践,有这样一些行之有效的路径和方法需要加以重视和持续坚持。

  其一,坚持分类指导。分类指导是促进区域协调发展最重要的思路与原则。只有分类指导才能提高区域政策的针对性和有效性,消除地区发展的瓶颈制约;才能充分发挥各个地区的比较优势,增强区域的核心竞争力;才能形成合理分工基础上的有序发展,促进区域一体化。中国幅员广阔、地区差异很大,必须实行因地制宜、分类指导。

  重点要抓好两个方面:一方面,要继续立足于四大区域板块的基本情况和实际需要,更加有针对性地采取政策举措;另一方面,着眼于细化区域规划的空间板块,进一步缩小区域政策单元。这一点很重要。

  尽管我们有四大板块划分,但每个板块的空间面积仍然是很大的。例如西部占国土面积超过70%,在这样大的一个空间里实施一个政策,不够精准。

  一般而言,区域板块越细分,区域规划的指导性、针对性就越强,也越能精准地发挥各个地区的比较优势,解决其所面临的瓶颈制约。“十一五”以来,国家出台了上百个重大的区域战略文件、规划和方案,在一定程度上实现了对四大区域板块空间指导的细化、实化和深化,其实施效果都比较明显,有力地促进了区域协调发展和地区增长。

  其二,促进一体联动。一体联动是促进区域协调发展的重要路径和有效手段,能够克服各自地域和条件的局限,实现资源要素的取长补短、优化配置,并有效拓展发展的空间;能够克服不良竞争,实现错位发展、协调发展,做强做大比较优势;能够聚集优良资源要素,以区域的最高水准形成创新力创造力;还能够将先进地区的思想理念、管理方式、先进技术、优秀人才以及高水平的公共服务等通过适当形式传输到同一区域里相对落后的地区,提升这些地区追赶的速度和质量。

  当前要在两个方面下功夫:一是实施好一些重大的一体联动协同发展战略;二是推动各个地方深入开展各种形式的开放合作。过去一些年来,各地基于优势互补的各种形式的合作由浅入深逐渐拓展,取得明显成效和丰富经验。应认真总结和运用已有的好经验和做法,深入开展各种形式的合作,从基础设施建设和资源要素自由流动等基础性、关键性方面入手,促进全方位、多层次、多领域的合作联动,并以此为基础推进区域一体化进程。

  其三,加强重点攻坚。对于促进区域协调发展而言,这既是突破难关,也是克服瓶颈,能起到事半功倍的效果。当前要突出抓好两个重要方面:

  一是坚决打赢脱贫攻坚战,特别是攻克深度贫困堡垒。贫困人口是协调发展的突出短板,这最终决定是否能够打赢脱贫攻坚战,是否能够建成经得起评价和检验的全面小康社会。具体操作上要做到三个结合:把扶贫同扶智、扶志结合起来;把“输血”和“造血”有机结合起来;把发挥现实的比较优势与培育新的发展优势结合起来。

  二是大力推进城乡融合发展。当前我国城乡二元结构仍然较为固化。一者把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体统筹谋划、制定相关规划;二者切实改变城市依靠优势地位不断吸纳农村低廉的资源要素的状况,充分发挥政策调控作用,推动资源要素在工农之间、城乡之间自由平等交换;三者完善并实施好承包地“三权”分置制度。这一制度是继联产承包责任制之后又一次重大制度创新,既有利于发挥人的积极性,又有利于发挥物的积极性,为规模化、机械化大生产方式及先进科技、优势市场主体进入农村、服务“三农”创造了条件,应当大力推行。

  其四,强化平台支撑。各类功能平台是探索科学发展路径、促进区域协调发展的重要载体和有力支撑。进一步推进重要平台建设:一是优化功能平台的空间设置。充分考虑不同地区的发展重点和实际需要,科学统筹国家级新区、自由贸易试验区、综合配套改革试验区、开放发展试验区、自主创新示范区等各类平台的布局,进一步向中西部和东北地区倾斜以带动其加快发展;二是强化功能平台的实验功能。突出先行先试特质,围绕破解重大体制机制障碍、探索协调发展路径等核心目标;三是释放功能平台的辐射效应。重点是加强功能平台与周边地区的联动;四是促进功能平台间的协调联动。在优化布局的基础上促进各类平台之间的功能耦合,实现点、线、带、面间的连接互动。

  其五,健全协调机制。这是促进区域协调发展的根本保障。当前应着力在如下方面做好文章。建立生态环境保护补偿机制,实现重点领域、重点区域、重点流域生态保护补偿的全覆盖;建立粮食等重要农产品生产利益补偿机制,切实解决当前存在的“生产是重地、财政是穷地、发展是洼地”的问题;建立资源开发补偿机制,通过建立专项基金、协作共建产业园区等举措,有效平衡资源需求地和输送地的利益关系;完善碳排放权、排污权、水权等交易制度,促进环境容量资源优化配置,推进优化区域产业分工和经济布局。去年底,中央专门颁发了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》,对相关体制机制建设提出了要求,应当结合实际认真加以实施。

  其六,加强对口帮扶。对口帮扶是我国制度的特殊优势,是促进区域协调发展的重要手段。过去许多年,针对不同的区域和需要,采取了多种形式的对口帮扶,形成了较为完整的对口帮扶体系,实现了一些地区和人群的脱贫致富与可持续发展。应进一步加强力度、完善机制、丰富内容:

  一是更多运用产业转移、比较优势交换等市场化方式,把对口帮扶置于可持续发展的轨道上;二是注重思想素质帮扶与项目资金帮扶并重,使对口帮扶真正产生强大的撬动效应和亢奋的内生动力。

迈上新高度的下一步要点

 《瞭望》:进入新时代促进区域协调发展具体应该怎么干?

      范恒山:要突出重点做好四个结合。

  第一,进一步增强区域战略与政策的精准性,把对“四大板块”的分类指导和对经济类型地区的定向指导有机结合起来。

  其一,在新技术、新经济迅速创新变化的环境下,这些年地区间分化显著加快,不同地区已体现出在实质性方面较为悬殊的差别,一些原本落后的中西部省份已接近和赶上东部一些省份的发展水平,而有些东中部省份的发展却不及某些中西部省份。

  其二,从由新经济、新动能、新要素等构成的发展潜能看,未来地区间的发展还将体现实质性的落差,对发展潜能较弱的地区,急需通过有效手段进行指导、推动和扶助。

  有鉴于此,作为比较现实的选择,可考虑在坚持“四大板块”区域划分的基础上,根据现实发展状况和未来发展潜力的深入分析和准确判定,对同类型经济地区超越“四大板块”的划分,实施相同的政策指导。

  事实上,在过去的操作中,我们曾经有过对特殊地区超越区域板块划分实施相关比照政策的经验,如对中部地区的部分城市比照运用东北地区老工业基地的政策和对部分贫困地区比照运用西部地区的开发政策。

  这就是说,应当把对“四大板块”的分类指导和对经济类型地区的定向指导有机结合起来,精准问症、精准施策,提高区域战略与政策的针对性和有效性,不断缩小地区差距,促进区域协调发展。

  第二,强化区域政策的协同效应,把促进落后地区“转”与“赶”有机结合起来。

  对于促进区域协调发展而言,落后地区特别是贫困地区在实行转型转变的同时,还有一个加速追赶的任务,也就是说,落后地区的发展应立足于“赶”与“转”的有机结合。作为支持推动落后地区发展的区域政策,应当紧扣这一要求发力,在促进“赶”“转”一体中充分体现其协调效应。这包括两个相互衔接的重要方面:

  一方面,政府部门要切实加强对落后地区特别是贫困地区的支持力度,包括协调和动员社会各个方面强化对这些地区的帮扶;另一方面,除了在资金、项目、能源等方面增加支持力度外,要特别重视推出那些能够把“赶”与“转”融为一体的支持性措施,而这些措施主要应当是有利于落后地区长期发展的基础性和制度性措施。

  应该特别强调的是,政府和有关方面对落后地区的支持措施要体现前瞻性或超前性,有助于在新形势新环境下推动落后地区与先进地区在同一起跑线上构筑经济增长基础和可持续发展的潜能。

  第三,注重现实和未来的衔接,把巩固提升地区传统比较优势与积极构建新的经济优势有机结合起来。

  促进区域协调发展,特别是一些落后地区要实现“赶”与“转”双重目的,必须把巩固提升传统优势和量力打造新型经济优势有机结合起来。要运用新技术、新模式提升传统优势产业、延伸发展链条、提高附加值,不断做优做强做大。与此同时,要抢抓机遇,充分利用一体化的市场、开放的经济、共享普惠的新型技术平台等环境条件,借助合作、移植、承接、集聚、创新等手段,“无中生有”“移花接木”,积极培育新经济新动能,实现地区比较优势的不断“增新”,持续提升区域经济的创新力与竞争力。

  比如,贵州省通过借力发展大数据等新型业态,实现了新经济新动能发展的一些方面与发达地区的并跑甚至领跑,一定程度上摆脱了落后地区“代名词”的困扰,其发展的经验值得一些落后地区认真借鉴。

  第四,坚持外部政策激励和内部动能激活并重,把对困难地区的有力政策支持与充分发挥其自身能动性有机结合起来。

  从过去实践看,在区域战略和政策层面实施支持型政策大体有两种类型:

  一种是对欠发达地区和贫困地区。这些地区基本上是老少边穷地区,综合基础薄弱,发展条件很差,很难单独依靠自身改变落后局面,需要外部支持,特别是国家支持。这些支持政策相当一部分体现在资金和项目上。对这一类地区的支持恰恰是体现公平公正原则的要求。市场公平性的核心内容是发展机会和权利均等,何况这类地区的相当一部分曾在不同时期为我国革命和建设以多种形式做过重要贡献,而长期来我们对其包括基本公共服务在内的必要的服务却相当不足。今天的支持,既是一种帮助,也是一种补偿或“还账”。

  另一种是对某些改革发展实验区和示范区。对它们的支持更多体现在制度创新层面,主要是赋予在一些方面进行先行先试的权利。其政策设计,既考虑了试验主题的需要,也考虑了周边环境、国际通行做法和改革探索的要求,这不违背市场的公平性。


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